Zwischen Pflicht und Kür: Kommunen brauchen Luft zum Gestalten

Steigende Sozialausgaben, wachsende Standards, Investitionsstau und immer weniger frei verfügbare Mittel: Beim Forum „Zwischen Kür und Pflicht – ohne Finanzkraft kein Gestaltungsspielraum für Kommunen“ von Hanns-Seidel-Stiftung und Bayerischer Akademie Ländlicher Raum wurde deutlich, dass die kommunale Finanzkrise längst mehr berührt als Haushaltszahlen. Es geht um die Substanz der kommunalen Selbstverwaltung. Gefordert wurden deshalb nicht nur eine bessere Finanzausstattung, sondern auch eine ehrliche Aufgabendebatte, weniger Bürokratie und mehr Kooperation.

München. Was bleibt von kommunaler Selbstverwaltung, wenn nach Erfüllung der Pflichtaufgaben kaum noch Geld für eigene Entscheidungen vorhanden ist? Kommunen tragen einen wesentlichen Teil der öffentlichen Infrastruktur und Daseinsvorsorge. Zugleich prägen gerade freiwillige Leistungen Lebensqualität, örtliche Identität und gesellschaftlichen Zusammenhalt.

„Kür“ entscheidet über Lebensqualität

Prof. Klaus Holetschek, Vorsitzender der Hanns-Seidel-Stiftung und ehemaliger Bürgermeister, bezeichnete die Kommunen als „Herzstück und Wurzeln“ politischer Verantwortung. Bürgermeister und Landräte bräuchten mehr Vertrauen und Raum für eigenverantwortliche Entscheidungen. Insbesondere das Förderwesen müsse einfacher werden.

Tobias Reiß, Erster Vizepräsident des Bayerischen Landtags, unterstrich die Bedeutung freiwilliger kommunaler Investitionen. Als Beispiel nannte er eine Theatergruppe, die er als Jugendlicher gründete und für die seine Gemeinde in einem sanierten Schulhaus eine Bühne schuf. Rund 40 Jahre später besteht die Gruppe noch immer. Solche Investitionen könnten Gemeinden über Generationen prägen.

Prof. Holger Magel, Ehrenpräsident der Bayerischen Akademie Ländlicher Raum, betonte den Zusammenhang zwischen Infrastruktur und Demokratie. Technische und soziale Infrastruktur seien nicht nur Standortfaktoren, sondern Voraussetzung für Teilhabe und Vertrauen in staatliche Handlungsfähigkeit.

Burgi: Selbstverwaltung braucht finanzielle Freiheit

Den verfassungsrechtlichen Maßstab setzte Prof. Martin Burgi von der LMU München. Kommunale Selbstverwaltung bedeute, Aufgaben eigenverantwortlich erfüllen zu können. Diese Eigenverantwortung gerate unter Druck, wenn neue Aufgaben und steigende Standards immer größere Teile der Haushalte binden.

Nach Erfüllung ihrer Pflichtaufgaben müsse den Kommunen deshalb ein finanzieller Spielraum für eigene Aktivitäten bleiben. Das habe auch eine demokratische Dimension: Bürger seien eher bereit, sich einzubringen, wenn sie erleben, dass vor Ort tatsächlich entschieden und gestaltet werden könne. Burgi forderte zudem eine frühere Beteiligung der kommunalen Ebene an Gesetzgebungsverfahren.

Mehr Geld allein reicht nicht

In der Diskussion mit Josef Zellmeier, Vorsitzender des Haushaltsausschusses des Bayerischen Landtags, und Harald Hübner, Amtschef im Bayerischen Finanzministerium, wurde deutlich: Trotz erheblicher Mittel des Freistaats für die Kommunen bleibt das strukturelle Problem bestehen – die Ausgaben wachsen schneller als die Einnahmen.

Zusätzliches Geld allein könne daher nicht die Lösung sein. Auch Aufgaben und Standards müssten überprüft werden. Burgi warnte allerdings vor einfachen „Streichlisten“. Hinter nahezu jeder Leistung stehe ein nachvollziehbares Anliegen. Nötig sei deshalb eine gesellschaftliche Debatte darüber, welche Leistungen Staat und Kommunen künftig in welchem Umfang erbringen können. Auf den Prüfstand gehöre auch der „Dschungel“ der Förderprogramme. Gerade kleinteilige Programme verursachten häufig erheblichen Antrags-, Nachweis- und Verwaltungsaufwand.

Belastungsgrenze

Wie groß der Druck inzwischen ist, verdeutlichten die kommunalen Spitzenverbände. Dr. Oliver Bär, Vizepräsident des Bayerischen Landkreistags, bezeichnete den Freistaat im bundesweiten Vergleich zwar als „Schutzschild“ für die Kommunen. Dennoch werde die Schieflage zunehmend sichtbar: In Oberfranken könne nach seinen Angaben bereits etwa jeder zehnte kommunale Haushalt nicht genehmigt werden.

Besonders angespannt ist die Lage der Bezirke. Peter Schiele, stellvertretender Bezirkstagspräsident von Schwaben, bezifferte den Anteil der Sozialausgaben an den laufenden Ausgaben auf rund 94 Prozent. Bei Pflichtaufgaben wie Eingliederungshilfe oder Hilfe zur Pflege bestünden nur begrenzte Steuerungsmöglichkeiten. Allein die Zahl der Schulbegleitungen sei in Schwaben zwischen 2021 und 2025 um 184 Prozent gestiegen. Schiele plädierte deshalb für neue Strukturen, etwa gebündelte Assistenzangebote.

„Kooperation, Kooperation, noch mal Kooperation“

Als zentraler Lösungsansatz zog sich mehr interkommunale Zusammenarbeit durch die Diskussion. Burgi brachte es auf die Formel „Kooperation, Kooperation, noch mal Kooperation“. Nicht jede Kommune müsse sämtliche spezialisierten Aufgaben allein erledigen. Gemeinsame Beschaffungen, Verwaltungsleistungen oder Einrichtungen könnten Kosten reduzieren und Fachwissen bündeln.

Auch bei der Digitalisierung sehen die Kommunen Potenzial für gemeinsame Lösungen, etwa bei Rechenzentren, Cloud-Strukturen sowie Finanz-, Personal- und Geoinformationssystemen. Dabei müsse die örtliche Identität erhalten bleiben, während Verwaltungsstrukturen durchaus stärker geteilt werden könnten.

„Freiwillig“ heißt nicht: „verzichtbar“

Wie schwierig die Trennung zwischen Pflicht und Kür ist, zeigte Bär am Beispiel eines Stipendienprogramms zur Gewinnung von Hausärzten in Oberfranken. 17 Stipendiaten seien gewonnen worden, eine erste Teilnehmerin habe sich bereits als Hausärztin niedergelassen. Formal ist das Programm freiwillig – für die medizinische Versorgung im ländlichen Raum kann es jedoch entscheidend sein.

Ähnliches gilt für Kultur, Heimatpflege, Ehrenamt oder Mobilität. Einmal abgebaute Strukturen lassen sich häufig nur schwer wiederherstellen. Was haushaltsrechtlich freiwillig ist, kann für lebenswerte und zukunftsfähige Kommunen unverzichtbar sein.

Vom Sparen zur Aufgabendebatte

Eine Patentlösung brachte das Forum nicht hervor. Über die unterschiedlichen Perspektiven hinweg zeigte sich jedoch ein gemeinsamer Befund: Die kommunale Finanzkrise lässt sich weder allein durch höhere Zuweisungen noch durch Sparmaßnahmen lösen.

Nötig ist eine neue Balance von Aufgaben, Finanzierung und Verantwortung. Wer Standards setzt und Leistungen bestellt, muss deren finanzielle Folgen stärker berücksichtigen. Kommunen wiederum müssen Strukturen modernisieren, stärker kooperieren und Leistungen überprüfen. Bund und Land sind gefordert, Verfahren zu vereinfachen, kommunale Praktiker früher einzubeziehen und finanzielle Spielräume zu sichern.

Denn kommunale Selbstverwaltung entscheidet sich nicht allein daran, ob Städte, Gemeinden, Landkreise und Bezirke ihre Pflichtaufgaben noch erfüllen können. Entscheidend ist, ob ihnen danach die Freiheit bleibt, eigene Prioritäten zu setzen und ihre örtliche Gemeinschaft zu gestalten. Wo sämtliche Mittel durch Pflichtaufgaben gebunden sind, droht aus Selbstverwaltung zunehmend Mangelverwaltung zu werden.