► Studie von Difu und ZEW Mannheim im Auftrag des Deutschen Städtetags:

Kommunale Antworten auf die Corona-Krise

Die Corona-Pandemie verschlechtert dramatisch die Finanzlage der Kommunen in Deutschland und bedroht ihre Investitionsfähigkeit. Auch über 2020 hinaus brauchen die Kommunen Zusagen von Bund und Ländern für weitere Unterstützung in Milliardenhöhe. Nur dann können sie auch erfolgreich zur Stabilisierung der Konjunktur beitragen. Ohne weitere Hilfen wird es hingegen vielen Kommunen unmöglich sein, notwendige Investitionen zu tätigen und den bestehenden Investitionsstau weiter abzubauen. Zu diesen Ergebnissen kommt eine gemeinsame Studie des ZEW (Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung) Mannheim und des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) im Auftrag des Deutschen Städtetags.

Das Gewerbesteueraufkommen, eine der kommunalen Haupteinnahmequellen, wird laut Studie im Jahr 2020 um ca. 25 % zurückgehen. Bei Wirtschaftszweigen, die wie Gastronomie, Unterhaltung und Kultur in den Stadtzentren angesiedelt sind, ist mit einer erhöhten Anzahl an Firmeninsolvenzen zu rechnen. Die kommunalen Sozialausgaben, und dabei insbesondere die Kosten der Unterkunft im Rahmen des SGB II, werden voraussichtlich stark ansteigen.

Bund und Länder haben mit dem beschlossenen und teilweise bereits verabschiedeten Konjunkturpaket der besonderen Situation der Kommunen Rechnung getragen. Allerdings beziehen sich die geplanten Maßnahmen vor allem auf eine Stabilisierung der kommunalen Finanzen im Jahr 2020. Das Konjunkturprogramm enthält auch keine regional passgenauen Antworten, weshalb flankierende Maßnahmen notwendig sind.

Die erheblichen Einnahmenrückgänge im Jahr 2020 und in den Folgejahren bergen die Gefahr, dass geplante kommunale Investitionen nicht getätigt werden. Diese Gefahr wird durch die aktuelle Unsicherheit über das Ausmaß der Entlastungen durch Bund und Länder in den Jahren 2021 und 2022 verstärkt.

Angesichts des erheblichen, in Vorkrisenzeiten entstandenen Investitionsstaus auf kommunaler Ebene, ist nach Auffassung von Difu und ZEW Mannheim dringend erforderlich, die geplanten Investitionen weitgehend zu sichern, damit diese die notwendigen Wachstumsimpulse entfalten können.

Dazu müssten die Mittel des Konjunkturpakets zum Ausgleich der Gewerbesteuerausfälle von den Kommunen vornehmlich für Investitionen genutzt werden. Hier seien Bund und Länder in der Pflicht, geeignete Mechanismen zu erarbeiten. Zudem müssten die haushalterischen Planungsunsicherheiten der Kommunen reduziert werden. Dies ließe sich erreichen, indem finanzielle Risiken von Kommunen auf die höheren Ebenen transferiert werden.

Große regionale Unterschiede zeigen sich in der ökonomischen Widerstandsfähigkeit (Krisenresilienz) und der Krisenanfälligkeit (erwartete Kriseninzidenz) zwischen den Kommunen. Eine ungünstige finanzielle sowie wirtschaftliche Ausgangslage in Kombination mit einer hohen erwarteten Kriseninzidenz wird die entsprechend betroffenen Kommunen vor große Schwierigkeiten stellen, die Krise ohne weitere Hilfen zu bewältigen, lautet ein weiteres Ergebnis.

Gleichwertige Lebensverhältnisse wahren

Vor diesem Hintergrund sei es wichtig, dass Bund und Länder zeitnah ein Begleitprogramm für besonders krisengefährdete Kommunen vorbereiten. Andernfalls ginge mittelbar die Schere zwischen finanzschwächeren und finanzstärkeren Kommunen weiter auseinander. Dies aber stehe im Widerspruch zu dem im Grundgesetz postulierten Leitbild gleichwertiger Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet.

„Die Kommunen sind ein entscheidender Akteur, um den Corona-bedingten Einbruch der Konjunktur zu stabilisieren und langfristiges Wachstum zu erzeugen“, heißt es weiter. Trotz des Konjunkturpakets der Bundesregierung, das vor allem die kurzfristigen 20 Einnahmeausfälle der Kommunen kompensiert, bestehe ohne zusätzliche Maßnahmen die Gefahr zweier Fehlentwicklungen.

Erstens zeige die Entwicklung spätestens seit der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009, dass die berechtigte Sorge besteht, dass ursprünglich geplante kommunale Investitionen im Zuge der Krise nicht getätigt werden und sich bestehende Investitionslücken vergrößern.

Zweitens zeigten die großen regionalen Unterschiede hinsichtlich der Krisenresilienz und der (zu erwartenden) Kriseninzidenz, dass nötige Wachstumsimpulse gerade in den Regionen ausbleiben könnten, in denen die Investitionslücke schon vor der Krise besonders groß war, was zu einem weiteren Anstieg der regionalen Ungleichheit führen dürfte.

Folgende konkrete Maßnahmen können laut ZEW und Difu diesen beiden zu erwartenden Fehlentwicklungen entgegenwirken:

1. Investitionen stabilisieren, um Wachstum zu generieren: Entscheidend ist, dass die bereitgestellten Finanzmittel für den Ausgleich der Gewerbesteuerausfälle von den Kommunen vornehmlich für Investitionen genutzt werden. Bund und Länder sollten prüfen, wie sie dies sicherstellen können. Zum Beispiel wäre zu klären, inwieweit ein Teil der Kompensation der Gewerbesteuerausfälle in Form von Investitionszuweisungen ausgezahlt werden könnte.

2. Strukturschwache und krisenanfällige Regionen gezielt fördern: Mit Blick auf die Umsetzung der konjunkturstützenden Maßnahmen ist es wichtig, auf die regional unterschiedlichen Situationen der Kommunen einzugehen. Der Investitionsstau und mithin auch der Investitionsbedarf sind gerade bei Kommunen mit niedriger Krisenresilienz und/oder hoher erwarteter Kriseninzidenz ausgeprägt. Denn Kommunen in strukturschwachen Regionen leiden meist über Jahre hinweg unter den zum Teil selbstverstärkenden Wechselwirkungen verschiedener Krisenfaktoren und Standortnachteile.

Bis Ende 2020 sollten laut Untersuchung sowohl die Investitionstätigkeit der kreisfreien Städte und Landkreise als auch die regionale Insolvenz- und Arbeitsmarktentwicklung durch Bund und Länder in Echtzeit überprüft werden, so dass zum Jahresende ein genauer Befund über die tatsächliche Kriseninzidenz der Regionen und die regionale Investitionstätigkeit besteht.

Auf Grundlage dieses Befundes könnte der Bund dann in seinen Programmen eine an der Krisenresilienz und Kriseninzidenz der Kommunen orientierte Eigenbeteiligungsquote festsetzen oder spezielle Investitionsprogramme für besonders betroffene Kommunen auflegen, die mit einer geringen Eigenbeteiligungsquote versehen sind.

„Allerdings stehen an dieser Stelle insbesondere die jeweils betroffenen Länder in der Pflicht, ihrer Verantwortung für die Finanzsituation ihrer Kommunen gerecht zu werden.“

„Bund und Länder müssen … schnell die Frage beantworten, was die Kommunen mittelfristig stabilisiert. Der Bund übernimmt zwar für 2020 die Gewerbesteuerausfälle und will sich dauerhaft stärker an den Kosten der Unterkunft bei der Grundsicherung für Arbeitsuchende beteiligen. Beides ist gut. Doch damit allein lässt sich ein Einbruch der kommunalen Investitionen in den kommenden Jahren nicht verhindern“, bemerkte Städtetags-Hauptgeschäftsführer Helmut Dedy.

Nötig seien Zusagen von Bund und Ländern für eine Unterstützung über 2020 hinaus. „Und wir brauchen ein Begleitprogramm für besonders krisengefährdete Kommunen, damit nicht gerade in den Städten die Investitionen besonders stark wegbrechen, wo sie am nötigsten sind“, so Dedy abschließend.

DK

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