(GZ-13-2020)

► BKPV-Geschäftsbericht 2019:

Kosten- und Leistungsrechnung und Controlling schwach ausgeprägt

Aktuelle Fragen aus der Prüfungs- und Beratungstätigkeit bilden den Schwerpunkt des Geschäftsberichts 2019 des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands, München. Neben der finanziellen Beteiligung kreisangehöriger Kommunen an den Betriebs- und Investitionskosten kreiseigener Schulsportstätten und Vergleichen zur Angemessenheit der Stellenausstattung in der Kernverwaltung bei kreisangehörigen Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften anhand des Stellenbestandes stehen die Themen Kommunaler Straßenbau und -unterhalt sowie die interkommunale Zusammenarbeit bayerischer Gemeinden und Implikationen des Vorsteuerabzugs nach § 2b UstG auf der Agenda.

Schulsportstätten der Landkreise werden regelmäßig auch von Schulen anderer Schulaufwandsträger sowie im Anschluss an den Schulbetrieb und an Wochenenden und Feiertagen von örtlichen Vereinen und Privatpersonen belegt. Insbesondere gilt das für Schwimmbäder. In der Praxis stellen sich Fragen einer finanziellen Beteiligung dieser Schulaufwandsträger an den Belastungen für die kreiseigenen Sportstätten.

Umlagen zur Finanzierung originärer Aufgaben

Der BKPV weist darauf hin, dass ein Landkreis sich durch die Kreisumlage nur diejenigen Einnahmen beschaffen darf, die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich sind. Das Umlagesoll dürfe daher grundsätzlich keine Ausgaben für landkreisfremde Aufgaben umfassen.

Zu den landkreisfremden Aufgaben gehöre nach der Rechtsprechung des BayVGH eine allgemeine Sportförderung durch die unentgeltliche oder verbilligte Überlassung von kreiseigenen Schulsportanlagen zur außerschulischen Nutzung. Deshalb wäre der zusätzliche Kostenaufwand durch die Nutzungsüberlassung der Sportanlagen soweit wie möglich durch Einnahmen zu decken.

Werden kreiseigene Schulsportanlagen auch von Schulen anderer Schulaufwandsträger belegt, bedürfe es einer finanziellen Beteiligung dieser Schulaufwandsträger an den Belastungen für die kreiseigenen Sportstätten. Die finanzielle Beteiligung müsse insbesondere gewährleisten, dass sich der Landkreis über die Kreisumlage keine Einnahmen für die Nutzung seiner Sportstätten durch Grund- und Mittelschulen beschafft. Da eine direkte Erfassung sämtlicher Betriebskosten aus der Nutzung durch die Grund- und Mittelschulen nicht möglich, zumindest aber nicht praktikabel wäre, müssten die Betriebskosten für die jeweilige Sportstätte sachgerecht aufgeteilt werden.

Entscheidungsspielräume

„Wie bestehende Spielräume beim Maß der finanziellen Beteiligung genutzt werden, wird im Rahmen der politischen Willensbildung entschieden“, macht der BKPV deutlich und weist darauf hin, „dass unsere Überlegungen umgekehrt auch für den Fall gelten, dass gemeindliche oder schulverbandseigene Schulsportstätten von Schulklassen aus Schulen genutzt werden, für die der Landkreis Sachaufwandsträger ist“.

Verantwortung für kommunale Infrastruktur

Stichwort Kommunaler Straßenbau und -unterhalt: Grundvoraussetzung für wirtschaftliche Entwicklungsmöglichkeiten von Kommunen ist eine intakte Infrastruktur. Die Straße ist ein wichtiger Teil dieser Infrastruktur. Wirklich wahrgenommen wird sie nach Darstellung des Prüfungsverbands allerdings oft erst dann, wenn Zeit-, Personen- oder Sachschäden entstanden sind.

Das kommunale Straßennetz in Bayern stammt zu einem erheblichen Anteil aus den 1960er und 1970er Jahren. Die 50 bis 60 Jahre währende tägliche Beanspruchung hat an den Kreis- und Gemeindestraßen ebenso wie die zunehmende Verkehrsbelastung auf den öffentlichen Straßen deutliche Spuren hinterlassen. Tendenziell nehmen aus Sicht des BKPV die Landkreise, Städte und Gemeinden zu wenig Geld in die Hand, um den Zustand ihrer Straßen mit moderner Technik zu erfassen:

„Meist gibt es nur einfache Ortsbegehungen von Mitarbeitern der Bauämter. Aber erst Untersuchungen mit modernen Messfahrzeugen zeigen den schlechten Zustand vieler Straßen auf. Mit einfachen Ortsbegehungen lassen sich keine genauen Analysen erstellen.“

Die Ausführungen zum bestandsorientierten Ausbau von Straßen beschrieben in erster Linie Umbau-, Ausbau- und Bestandserhaltungsmaßnahmen bestehender, teilweise nicht oder unzureichend ausgebauter, einbahniger Straßen. Die praxisnahe Auslegung der straßenbaulichen Vorschriften und Richtlinien führe durch kostenbewusstes Planen und Bauen zu wirtschaftlichen und nachhaltigen Lösungen. Dabei setzten Abweichungen von den geltenden Richtlinien immer eine sorgfältige Analyse voraus.

Nachhaltigkeitsaspekte bei begrenzten Haushaltsmitteln

Ziel der Landkreise und Kommunen sollte es sein, „mit den begrenzt vorhandenen Haushaltsmitteln für den Straßenbau und -unterhalt so viel wie möglich an Straßen auszubauen und zu erhalten, wobei der wirtschaftliche Aspekt im Vordergrund stehen sollte“. Entscheidend sei, dass die kommunale Straßenbaumaßnahme eine längerfristige Verbesserung der Substanz ohne Einbußen bei der Verkehrssicherheit bzw. im Falle von unfallauffälligen Straßenabschnitten eine Verbesserung der Verkehrssicherheit erreicht.

Die aufgeführten objektbezogenen Herstellungskosten von Straßenbaumaßnahmen pro Meter und Quadratmeter Straße sollen nach Auffassung des BKPV zur Abschätzung der wirtschaftlichen Aufwendungen auf Basis vergleichbarer Straßenbaumaßnahmen dienen. Schließlich seien der Bau und die Erhaltung kommunaler Straßen von vielen Randbedingungen geprägt: Beengte Platzverhältnisse, Ver- und Entsorgungsleitungen mit damit verbundenen Aufgrabungen, verschiedene Verkehrsflächen mit unterschiedlichen Anforderungen der Nutzer, besonderer Druck auf die Bauzeiten, Umweltaspekte, Ökonomie und Sicherheitsaspekte stellten zusätzliche Besonderheiten gegenüber dem Fernstraßenbau dar.

Die Erstellung eines Straßenzustandskatasters sei empfehlenswert, da es neben verschiedenen anderen zu berücksichtigenden Kriterien (z. B. Dringlichkeit der Maßnahme, Bedeutung der Straße im Verkehrsnetz, sinnvolle Gruppierung von Baumaßnahmen) eine wichtige Entscheidungshilfe für die Planung des kommunalen Straßenbaus sein kann.

Wirtschaftlicher Personaleinsatz

Eines starken Interesses erfreut sich laut BKPV nach wie vor das Thema wirtschaftlicher Personaleinsatz. Ab 2017 wurde hierfür der Stellenbestand in der Kernverwaltung kreisangehöriger Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften strukturiert erfasst.

In der Aufgabengruppe Finanzen sei beispielsweise zu beachten, dass bei Kommunen mit doppischer Buchführung der Stelleneinsatz bis zu rund 10.000 Einwohnern aufgrund der umfänglichen Vermögenserfassung und der durchzuführenden Buchführung mit Inventur, die üblicherweise zu einem Mehraufwand gegenüber kameral buchenden Kommunen führt, häufig mit einem Stellenmehrbedarf von 0,3 bis zu rund 0,5 Stellen gerechnet werden kann. Dieser Mehrbedarf ist in den Kommunen bis 10.000 Einwohnern häufig größenklassenunabhängig.

„Sowohl bei den kameral buchenden wie auch den Kommunen mit doppischer Buchführung mussten wir nach den Erhebungen feststellen, dass die Themen Kosten- und Leistungsrechnung und Controlling in den Kommunen bis 15.000 Einwohnern überwiegend schwach ausgeprägt sind“, heißt es in dem Geschäftsbericht.

In allen Kommunen werde im Aufgabenbereich durch die Themen § 2b Umsatzsteuergesetz und Tax Compliance ein gewisser Mehraufwand anfallen, der unter anderem vom Umfang der örtlichen Inanspruchnahme von Beratungsleistungen abhängig werden wird.

DK